(BS/Prof. Dr. Martin Maslaton*) Die neue Drohnen-Verordnung zeigt, dass der Gesetzgeber nicht erkannt hat, dass er hier ein künftiges Massenphänomen regulieren muss. Mit den auf sie zukommenden Einzelgenehmigungen werden die Behörden stark überfordert sein.
Aktuelle Beispiele für den Einsatz ziviler Drohnen finden sich in fast allen wirtschaftlichen Branchen: Mit professionellen Drohnen ist es möglich, im Hoch- und Tiefbau dreidimensional und in höchster Genauigkeit Baustellen zu kontrollieren und zu planen. Für die Logistik können Drohnen ein Verkehrswege entlastendes Beschleunigungsinstrument sein. Außerdem schaffen sie neue Ansätze für Überwachungsaufgaben, in der Landwirtschaft ermöglichen sie etwa die Kontrolle von ökologischen Abständen und im Vermessungswesen beschleunigen sie besonders die Aufnahmen großer Flächen. Damit ist nur ein kleiner Teil der professionellen Anwendungen beschrieben. Den DrohnenDienstleistungen wird in den kommenden Jahren ein starkes Wachstum vorausgesagt.
Bundesregierung mit realitätsferner Annahme
Es ist darum geboten, von einem kommenden Alltags- und Massenphänomen zu sprechen. Doch die Vorstellung des Bundeskabinetts, dieses Massenphänomen vor allem durch die Vorgabe von Drohnen-Gewichtsklassen unter und über fünf Kilogramm zu regeln, ist realitätsfern. Hier zeigt sich wieder einmal,wie schwer sich ein Gesetzgeber tut, neue technische Massenphänomene zu regulieren und auf eine kommende Realität frühzeitig zu reagieren. Erinnert sei etwa an die Sattel itenschüsseln. Als diese simplen Fernsehempfänger auf den Markt kamen, waren sie zunächst einem Regularium für Funk-Empfangsanlagen aus dem Kalten Krieg unterworfen. Nach dieser Vorgabe hätte jeder Besitzer einer solchen Anlage sie bei der zuständigen Behörde anmelden und in einem geregelten Verfahren genehmigen lassen müssen. Wo das passierte, wurde nicht nur über Genehmigungserfordernisse gestritten, es wurden auch Ordnungswidrigkeitsverfahren auf den Weg gebracht. Angesichts der Millionen von Satellitenempfängern, die dann im ganzen Land angebracht wurden, waren die Behörden aber bald völlig überfordert, der Gesetzgeber sah den Fehler ein und zog die Initiative zurück. Bei zivilen gewerblichen Drohnen wurde nun eine ähnliche sachfremde Regelung getroffen.
Einzelerlaubnis bei Drohnen sinnlos
Im Entwurf der Regierung steht der Gefahrenbegriff im Vordergrund. Bei Drohnen ab fünf Kilogramm (einschließlich Nutzlast) ist durch eine Einzelerlaubnis der Landesluftfahrtbehörden zu klären, ob ein Risiko durch die gefährliche Annäherung einer Drohne an Flugzeuge im Einzelfall vorliegt oder nicht. Eine solche Einzelerlaubnis ist in der traditionellen Luftfahrt sinnvoll, um das Starten und Landen von kleinen und großen Passagierflugzeugen zu regeln. Sie ist aber nicht sinnvoll, um den vielfachen flexiblen Einsatz von ferngesteuerten Kleinstfliegern etwa auf Baustellen zu regulieren. Die Verordnung weist nun an einer einzelnen Stelle darauf hin, dass anstelle der Einzelerlaubnis womöglich mit einer sogenannten Allgemeinerlaubnis operiert werden soll. Im Bereich des bemannten Luftverkehrs sind solche allgemeinen Erlaubnisse etwa bei der Nutzung von landwirtschaftlichen Hubschraubern und Flugzeugen bekannt. Zum Beispiel erhält ein Betrieb die Allgemeinerlaubnis für Flüge mit seinem Sprühflugzeug. Der einzelne Flug wird dann idealtypisch lediglich angezeigt.
Allgemeinerlaubnis endet an Ländergrenzen
Auch die Allgemeinerlaubnis hat ihre Tücken, denn sie gilt nur für das jeweilige Bundesland. Darum wurden kürzlich gegen einen (an sich vernünftig handelnden) Hubschrauberführer ein Ordnungswidrigkeitsverfahren und ein Verfahren zur Einstellung seines Betriebes angestrengt. Der Pilot hatte auf Bitten der Eigentümer die frische Schneelast vom Dach einer großen Halle entfernt, indem er sie in niedriger Höhe überflogen hat. Andernfalls hätte möglicherweise Einsturzgefahr bestanden. Allerdings lag die Halle des Möbelhauses gerade hinter der Grenze zu Sachsen-Anhalt, und dort griff die Allgemeinerlaubnis aus Sachsen nicht. Der Verordnungsgeber kennt diese Problematik der Länderbegrenzung und regt an, dass die Länder sich über eine Allgemeinerlaubnis für Drohnen verständigen mögen. Das ist aber – wenn es überhaupt zustande kommt – ein langwieriger Prozess. Gesetzt den Fall, der Verordnungsgeber zielt tatsächlich (und letztlich wider den aktuellen Verordnungstext) auf eine Allgemeinerlaubnis als Regelfall – wäre dann alles in Ordnung? Könnten die Landesluftfahrtbehörden dann (massenweise) Allgemeinerlaubnisse erteilen und die Drohnenwirtschaft könnte ihr Potenzial entfalten?
An der Realität vorbei
Das Bundesverkehrsministerium scheint die Realität der Arbeit der Luftfahrtbehörden wenig zu kennen. Sie können bei vielen Regelungen kaum im Detail aus eigenem – weil fehlendem – luftfahrttechnischem Sachwissen schöpfen. Denn die Landesluftfahrtbehörden haben keine Mitarbeiter, die betriebliche Luftfahrttechnik einschätzen können. Dort arbeiten überwiegend Juristen und weniger Luftfahrtingenieure oder -praktiker. Die Behörden können deshalb von sich aus nicht beurteilen, ob eine Gefahr für die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs vorliegt. Sie geben diese Genehmigungsanträge an die privatwirtschaftliche Deutsche Flugsicherung (DFS) ab, die ein komplexes internes Verwaltungsverfahren anstößt. Dafür, dass nun aber hunderte Anträge auf Allgemeinerlaubnisse für den Einsatz von professionellen, zivilen Drohnen eingehen, sind bei der DFS keine zusätzlichen Stellen vorgesehen. Es bleibt also festzustellen, dass es mit der DFS als Flaschenhals nicht möglich wäre, in kurzer Zeit eine große Zahl von Allgemeinerlaubnissen zu erteilen. Diesen Befund unterstellt, fragt sich, wie vorgegangen werden sollte, um einen gerechten Ausgleich zwischen Sicherheitsbedürfnis und Genehmigungsaufwand zu finden. Er kann sicherlich nicht darin liegen, dass – wie es die Verordnung vorsieht – fiktive Stundenzahlen von Behördenbediensteten hochgerechnet werden, um so den Verwaltungsaufwand als bewältigt vorzutäuschen. Denn letztlich fehlt es in den Behörden an Sachwissen.
Bundesländer gefordert
Besser wäre es gewesen, eine Allgemeinerlaubnis als gesetzlich zwingend vorzusehen und durch ein Anzeigeverfahren fiktiv zu erteilen. Die Aufgabe der Landesluftfahrtbehörden wäre dann darauf beschränkt, in einer bestimmten Frist zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Allgemeinerlaubnis vorliegen. Eindeutig ist dabei eine Bundeszuständigkeit mit luftfahrttechnischem Sachwissen vorzusehen. Die Drohnenwirtschaft hat sich vergeblich gegen die Regelung gestemmt. Ihre Möglichkeiten werden nun erheblich eingeschränkt.
*Prof. Dr. Martin Maslaton ist geschäftsführender Gesellschafter der Maslaton Rechtsanwaltsgesellschaft. Die Gesellschaft betreibt ein Geschäftsreiseflugzeug. Außerdem ist Maslaton Vorstandsmitglied des Bundesverbandes Zivile Drohnen (BVZD) und Pilot.
Aktuelle Beispiele für den Einsatz ziviler Drohnen finden sich in fast allen wirtschaftlichen Branchen: Mit professionellen Drohnen ist es möglich, im Hoch- und Tiefbau dreidimensional und in höchster Genauigkeit Baustellen zu kontrollieren und zu planen. Für die Logistik können Drohnen ein Verkehrswege entlastendes Beschleunigungsinstrument sein. Außerdem schaffen sie neue Ansätze für Überwachungsaufgaben, in der Landwirtschaft ermöglichen sie etwa die Kontrolle von ökologischen Abständen und im Vermessungswesen beschleunigen sie besonders die Aufnahmen großer Flächen. Damit ist nur ein kleiner Teil der professionellen Anwendungen beschrieben. Den DrohnenDienstleistungen wird in den kommenden Jahren ein starkes Wachstum vorausgesagt.
Bundesregierung mit realitätsferner Annahme
Es ist darum geboten, von einem kommenden Alltags- und Massenphänomen zu sprechen. Doch die Vorstellung des Bundeskabinetts, dieses Massenphänomen vor allem durch die Vorgabe von Drohnen-Gewichtsklassen unter und über fünf Kilogramm zu regeln, ist realitätsfern. Hier zeigt sich wieder einmal,wie schwer sich ein Gesetzgeber tut, neue technische Massenphänomene zu regulieren und auf eine kommende Realität frühzeitig zu reagieren. Erinnert sei etwa an die Sattel itenschüsseln. Als diese simplen Fernsehempfänger auf den Markt kamen, waren sie zunächst einem Regularium für Funk-Empfangsanlagen aus dem Kalten Krieg unterworfen. Nach dieser Vorgabe hätte jeder Besitzer einer solchen Anlage sie bei der zuständigen Behörde anmelden und in einem geregelten Verfahren genehmigen lassen müssen. Wo das passierte, wurde nicht nur über Genehmigungserfordernisse gestritten, es wurden auch Ordnungswidrigkeitsverfahren auf den Weg gebracht. Angesichts der Millionen von Satellitenempfängern, die dann im ganzen Land angebracht wurden, waren die Behörden aber bald völlig überfordert, der Gesetzgeber sah den Fehler ein und zog die Initiative zurück. Bei zivilen gewerblichen Drohnen wurde nun eine ähnliche sachfremde Regelung getroffen.
Einzelerlaubnis bei Drohnen sinnlos
Im Entwurf der Regierung steht der Gefahrenbegriff im Vordergrund. Bei Drohnen ab fünf Kilogramm (einschließlich Nutzlast) ist durch eine Einzelerlaubnis der Landesluftfahrtbehörden zu klären, ob ein Risiko durch die gefährliche Annäherung einer Drohne an Flugzeuge im Einzelfall vorliegt oder nicht. Eine solche Einzelerlaubnis ist in der traditionellen Luftfahrt sinnvoll, um das Starten und Landen von kleinen und großen Passagierflugzeugen zu regeln. Sie ist aber nicht sinnvoll, um den vielfachen flexiblen Einsatz von ferngesteuerten Kleinstfliegern etwa auf Baustellen zu regulieren. Die Verordnung weist nun an einer einzelnen Stelle darauf hin, dass anstelle der Einzelerlaubnis womöglich mit einer sogenannten Allgemeinerlaubnis operiert werden soll. Im Bereich des bemannten Luftverkehrs sind solche allgemeinen Erlaubnisse etwa bei der Nutzung von landwirtschaftlichen Hubschraubern und Flugzeugen bekannt. Zum Beispiel erhält ein Betrieb die Allgemeinerlaubnis für Flüge mit seinem Sprühflugzeug. Der einzelne Flug wird dann idealtypisch lediglich angezeigt.
Allgemeinerlaubnis endet an Ländergrenzen
Auch die Allgemeinerlaubnis hat ihre Tücken, denn sie gilt nur für das jeweilige Bundesland. Darum wurden kürzlich gegen einen (an sich vernünftig handelnden) Hubschrauberführer ein Ordnungswidrigkeitsverfahren und ein Verfahren zur Einstellung seines Betriebes angestrengt. Der Pilot hatte auf Bitten der Eigentümer die frische Schneelast vom Dach einer großen Halle entfernt, indem er sie in niedriger Höhe überflogen hat. Andernfalls hätte möglicherweise Einsturzgefahr bestanden. Allerdings lag die Halle des Möbelhauses gerade hinter der Grenze zu Sachsen-Anhalt, und dort griff die Allgemeinerlaubnis aus Sachsen nicht. Der Verordnungsgeber kennt diese Problematik der Länderbegrenzung und regt an, dass die Länder sich über eine Allgemeinerlaubnis für Drohnen verständigen mögen. Das ist aber – wenn es überhaupt zustande kommt – ein langwieriger Prozess. Gesetzt den Fall, der Verordnungsgeber zielt tatsächlich (und letztlich wider den aktuellen Verordnungstext) auf eine Allgemeinerlaubnis als Regelfall – wäre dann alles in Ordnung? Könnten die Landesluftfahrtbehörden dann (massenweise) Allgemeinerlaubnisse erteilen und die Drohnenwirtschaft könnte ihr Potenzial entfalten?
An der Realität vorbei
Das Bundesverkehrsministerium scheint die Realität der Arbeit der Luftfahrtbehörden wenig zu kennen. Sie können bei vielen Regelungen kaum im Detail aus eigenem – weil fehlendem – luftfahrttechnischem Sachwissen schöpfen. Denn die Landesluftfahrtbehörden haben keine Mitarbeiter, die betriebliche Luftfahrttechnik einschätzen können. Dort arbeiten überwiegend Juristen und weniger Luftfahrtingenieure oder -praktiker. Die Behörden können deshalb von sich aus nicht beurteilen, ob eine Gefahr für die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs vorliegt. Sie geben diese Genehmigungsanträge an die privatwirtschaftliche Deutsche Flugsicherung (DFS) ab, die ein komplexes internes Verwaltungsverfahren anstößt. Dafür, dass nun aber hunderte Anträge auf Allgemeinerlaubnisse für den Einsatz von professionellen, zivilen Drohnen eingehen, sind bei der DFS keine zusätzlichen Stellen vorgesehen. Es bleibt also festzustellen, dass es mit der DFS als Flaschenhals nicht möglich wäre, in kurzer Zeit eine große Zahl von Allgemeinerlaubnissen zu erteilen. Diesen Befund unterstellt, fragt sich, wie vorgegangen werden sollte, um einen gerechten Ausgleich zwischen Sicherheitsbedürfnis und Genehmigungsaufwand zu finden. Er kann sicherlich nicht darin liegen, dass – wie es die Verordnung vorsieht – fiktive Stundenzahlen von Behördenbediensteten hochgerechnet werden, um so den Verwaltungsaufwand als bewältigt vorzutäuschen. Denn letztlich fehlt es in den Behörden an Sachwissen.
Bundesländer gefordert
Besser wäre es gewesen, eine Allgemeinerlaubnis als gesetzlich zwingend vorzusehen und durch ein Anzeigeverfahren fiktiv zu erteilen. Die Aufgabe der Landesluftfahrtbehörden wäre dann darauf beschränkt, in einer bestimmten Frist zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Allgemeinerlaubnis vorliegen. Eindeutig ist dabei eine Bundeszuständigkeit mit luftfahrttechnischem Sachwissen vorzusehen. Die Drohnenwirtschaft hat sich vergeblich gegen die Regelung gestemmt. Ihre Möglichkeiten werden nun erheblich eingeschränkt.
*Prof. Dr. Martin Maslaton ist geschäftsführender Gesellschafter der Maslaton Rechtsanwaltsgesellschaft. Die Gesellschaft betreibt ein Geschäftsreiseflugzeug. Außerdem ist Maslaton Vorstandsmitglied des Bundesverbandes Zivile Drohnen (BVZD) und Pilot.
