Die Diskussion über den Ausgleich, die Balance oder die Optimierung von Freiheit und Sicherheit ist alt. Weil sich die Verhältnisse ändern, stellt sich uns die Frage, wie wir Sicherheit und Freiheit gewichten, immer wieder neu. Der 11. September und die nachfolgenden Anschläge haben diese Debatte forciert und ihr eine neue Dynamik verpasst.
Der neue Terrorismus, so wird behauptet, habe die Karten völlig neu gemischt. Werden die Freiheitsrechte auch in Zukunft noch Trumpfkarten sein, die die Forderungen der Innen- und Sicherheitspolitiker ausstechen? Welche Spielregeln brauchen wir, damit wir in Freiheit und in Sicherheit leben können? Ich möchte in meiner Rede einen Ansatz skizzieren, wie eine Antwort auf diese Fragen aussehen könnte.
1. Warum reden alle von Sicherheit?
Wir befinden uns in einem schleichenden, aber stetigen sicherheitspolitischen Klimawandel. Es gibt mindestens drei Gründe, warum die gegenwärtige Diskussion um Freiheit und Sicherheit stattfindet, und warum sich auch notwendig ist:
- Erstens, weil sich unbestreitbar die Gefahren und Bedrohungsszenarien geändert haben;
- zweitens, weil es keine Klarheit gibt, wie wir als Gesellschaft mit diesen Risiken umgehen wollen;
- drittens, weil in den letzten Jahren viele neue technische Methoden der Überwachung und Gefahrprävention entwickelt worden sind, über deren Anwendung entschieden werden muss.
Was die neuen Gefahren angeht, kann niemand für sich in Anspruch nehmen, alle Antworten parat zu haben, vor die uns die neue Qualität eines dezentral organisierten, professionellen und auf Opfermaximierung zielenden islamistischen Terrors stellt.
Wir reden heute über den drohenden terroristischen Einsatz von Massenvernichtungswaffen und den potenziellen Tod Zehntausender. Und wir reden über eine Bedrohung, deren Größe, Dauer und Ursache wir bislang nur bruchstückhaft verstehen und nur schemenhaft definieren können.
Die Diskussion hat sich dabei immer weiter radikalisiert. Öffentliche Debatten über ein „Feindstrafrecht“, das Straftäter wie Vogelfreie behandelt, oder Forderungen nach Zulassung sogenannter „Rettungsfolter“ wären vor zehn Jahren undenkbar gewesen.
Heute wird alle paar Wochen ein neues Fass aufgemacht mit neuen, noch weiter gehenden Vorschlägen. Zuletzt forderte der Bundesinnenminister mit dem „Schäuble-Katalog“ einen radikalen Umbau des Rechtsstaates, der vor allem ein radikaler Abbau wäre. Man bekommt immer öfter den Eindruck, es gilt das Motto: „Fordere das Unmögliche, um das Mögliche zu erreichen.“
2. Eine eingefahrene Debatte
Die öffentliche Debatte in Deutschland ist, wenn es um Freiheit und Sicherheit geht, ziemlich eingefahren. Sicherheitspolitiker entwickeln routiniert immer düstere Bedrohungsszenarien, um ihre Forderungen nach neuen Befugnissen zu untermauern, worauf sich mit großer Verlässlichkeit Kritiker empören, der Polizeistaat stehe vor der Tür.
Immer wieder stößt man auf dieselben bekannten Formulierungen und Metaphern: Wer für mehr Eingriffsbefugnisse der Sicherheitsbehörden wirbt,
- beklagt, Datenschutz dürfe nicht zum Täterschutz werden,
- beschwichtigt, rechtstreue Bürger hätten nichts zu befürchten, und
- behauptet, die Kritiker würden nur den Terroristen in die Hände spielen.
Die Verteidiger der Freiheitsrechte hingegen
- sprechen vom „Marsch in den Überwachungsstaat“, der jeden Bürger unter Generalverdacht stellen werde,
- sehen überall Big Brother und Orwellsche Verhältnisse heraufziehen,
- kritisieren, die Freiheit werde zu Tode gesichert, absolute Sicherheit sei ohnehin eine Illusion,
- um dann am Ende Benjamin Franklin zu zitieren, wonach derjenige, der seine Freiheit aufgibt, um Sicherheit zu gewinnen, am Ende beides verliere.
Wer eingeschüchtert zurückbleibt, sind die Bürger. Man lässt ihnen nur die Wahl, sich zwischen Terrorangst und Staatsangst zu entscheiden. Das hilft niemanden: Denn wer verängstigt ist, fühlt sich weder frei noch sicher. Was wir brauchen, sind offene, kritische Debatten, aber keinen Überbietungswettbewerb der Angstmacher.
3. Der Rechtsstaat funktioniert (noch)
Bei aller berechtigten Besorgnis über die gegenwärtige Entwicklung halte ich den Abgesang auf den Rechtsstaat und die Bürgerrechte für verfrüht. Der Blick auf die einschlägigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes der letzten Jahre zeigt, dass er Rechtsstaat putzmunter ist.
Das Gericht
- beschränkte den Großen Lauschangriff auf das verfassungsrechtlich zulässige Maß (März 2004);
- kassierte den Europäischen Haftbefehl als verfassungswidrig ein (Juli 2005);
- pulverisierte die Befugnis zum Abschuss entführter Passagierflugzeuge (Februar 2006) und
- erklärte Teile des niedersächsischen Polizeigesetzes für nichtig und die nach dem 11. September wieder belebte Rasterfahndung für verfassungswidrig (Mai 2006).
Das beherzte Eingreifen des Bundesverfassungsgerichts ist dabei keinesfalls einer Blindheit gegenüber den Sicherheitsgefahren geschuldet.
Die Aufklärung schwerer Straftaten, so wird das Gericht nicht müde zu betonen, ist ein wesentlicher Auftrag des rechtsstaatlichen Gemeinwesens, genauso wie die Kriminalitäts- und Terrorprävention. Deshalb verwirft Karlsruhe selten eine Ermittlungsmethode als solche, sondern nur deren konkrete rechtliche Ausgestaltung oder Anwendung im Einzelfall.
Nun kann man sicherlich in dem Dazwischengrätschen des Bundesverfassungsgerichts auch ein Alarmsignal sehen. Und tatsächlich muss sich die Politik die Frage stellen, ob das immer öfter notwendige Eingreifen der Gerichte nicht darauf hindeutet, dass der verfassungsrechtliche Kompass von Gesetzgeber und Sicherheitsbehörden Peilung verloren hat.
Gerade das Vorfeld vermeintlicher oder tatsächlicher terroristischer Bestrebungen hat das Bundesverfassungsgericht zur verfassungsrechtlich besonders sensiblen Zone erklärt. Doch genau hier sind die Begehrlichkeiten der Sicherheitsbehörden besonders groß. Nun ist gegen ein funktionierendes Frühwarnsystem vor terroristischen Risiken gewiss nichts einzuwenden.
Doch der Zeitgeist geht zu einem umfassenden Gefahrenvorbeugungsrecht mit immer größeren Eingriffsbefugnissen, das immer weniger zwischen Unschuldigen und Schuldigen, zwischen Verdächtigen und Unverdächtigen unterscheidet. Wenn dann noch die Grenzen zwischen Strafverfolgung, Polizei, Geheimdienst und Militär zerfließen, wird es für den Staat immer leichter, mehr oder weniger „ins Blaue hinein“ zu überwachen, zu ermitteln und zu kriminalisieren. Das ist besonders gefährlich, wenn – wie im Fall der islamistischen Terroristen – nur eine kleine, ohnehin kritisch beäugte Minderheit im Fokus der Sicherheitsbehörden steht, deren Drangsalierung einer breiten Bevölkerungsschicht gleichgültig oder sogar hochwillkommen ist.
Und wenn zukünftig allein das Herunterladen bestimmter Informationen aus dem Internet, der persönliche Umgang mit Terrorverdächtigen oder die Teilnahme an paramilitärischen Trainings zur Einstufung als „Gefährder“ oder „Verschwörer“ ausreicht und es ermöglicht, auf unbestimmte Zeit im Gefängnis zu landen, ist der Schritt zur bloßen Gesinnungsverfolgung nicht mehr weit.
4. Das schwierige Verhältnis von Freiheit und Sicherheit
Wer ein Abgleiten in einen Sicherheits- und Präventionsstaat verhindern will, muss zunächst das Verhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit klären. Der Diskussion um Freiheit und Sicherheit liegt häufig die unausgesprochene Annahme zugrunde, Sicherheit gäbe es nur um den Preis von Freiheit – dass es sich also um ein politisches Nullsummenspiel handelt, bei dem die eine Seite verliert was die andere gewinnt.
Ich halte diese Sicht für falsch. Wenn ich von Optimierung von Freiheit uns Sicherheit spreche, setzte ich damit schon voraus, dass beide sich nicht gegenseitig ausschließen.
Es stimmt zwar: Höhere Sicherheit hat ihren Preis, und wir müssen uns als Gesellschaft verständigen, welchen Preis wir zu zahlen bereit sind. Aber Freiheit und Sicherheit sind keine sich einander ausschließenden Alternativen. Freiheit und Sicherheit stehen zueinander in einem „dynamischen Spannungsverhältnis“: Sie können miteinander in Konflikt geraten, sie setzten sich aber auch gegenseitig voraus.
Niemand kann seine Freiheitsrechte ausleben ohne ein Mindestmaß an Sicherheit. Die Berichte aus dem Irak und aus Afghanistan führen uns das täglich vor Augen. Und Sicherheit ohne Freiheit ist ein Widerspruch in sich: Denn die Gewährleistung von Sicherheit ist immer Rechtsgüterschutz und damit konkreter Freiheitsschutz, zum Beispiel als Schutz von Leib und Leben oder als Sicherung einer politischen Ordnung, die elementare Freiheitsrechte garantiert.
Aus dieser Verbindung von Freiheit und Sicherheit darf nun allerdings nicht der falsche Schluss gezogen werden, Freiheit und Sicherheit seien doch eigentlich dasselbe und könnten immer in harmonische Balance gebracht werden.
Wer so redet, verdeckt damit die grundlegenden Wertentscheidungen und Grundrechtskonflikte, die hinter den Diskussionen zum Beispiel um den großen Lauschangriff oder das Abschießen entführter Flugzeuge stehen. Die damit verbundene Spannung sollte man nicht klein reden.
Sind also Konflikte zwischen Freiheit und Sicherheit unvermeidbar, kommt es zunächst darauf an, die Beweis- und Begründungslasten zu verteilen. Diese Lasten muss derjenige tragen, die individuelle Freiheitsrechte zugunsten kollektiver Sicherheit beschränken wollen. Denn jede Sicherheitspolitik bezieht ihre Rechtfertigung aus ihrer „Dienstfunktion für die Freiheit“ und muss sich an der Verfassung orientieren.
Und dafür reicht es zum Beispiel nicht aus, neue Gefahren zu behaupten, sondern jeder Vorschlag muss sich am Prinzip der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Zunächst muss jede Sicherheitsmaßnahme ihre Effizienz nachweisen. Effizienz allein kann aber niemals ein hinreichendes Argument für mehr Befugnisse bei der Terrorismusbekämpfung sein – denn in einem Rechtsstaat heiligt selbst der beste Zweck nicht das Mittel. Vielmehr muss jede neue Befugnis auch in einem vertretbaren Verhältnis zu den damit verbundenen Freiheitseinbußen stehen.
Das Verhältnismäßigkeitsprinzip bindet den Staat und zwingt ihn, nicht auf verfassungsrechtliches Terrain vorzustoßen. Es gilt: Misstrauen ist gut – Kontrolle ist besser. Ich will nicht missverstanden werden: Natürlich müssen wir der Polizei und den Geheimdiensten ermöglichen, ihre Arbeit zu machen. Ich halte es deshalb auch für gefährlich, wenn manchmal der Eindruck erweckt wird, die Polizei stehe von vornherein auf der anderen, der feindlichen Seite.
Deshalb müssen wir, wenn neue Methoden es ermöglichen, schneller und wirksamer Terroristen und solche, die es werden wollen, zu identifizieren und in Schach zu halten, unvoreingenommen über Chancen, Risiken und Nebenwirkungen diskutieren.
5. Den Leviathan bändigen
Augenmaß ist dabei das Wichtigste, aber auch das Schwierigste. Wir brauchen Leitplanken, die uns auf der rechtstaatlichen Bahn halten. Um den Leviathan zu bändigen sollten wir uns an sieben Grundsätze halten, die in der Vergangenheit leider nicht selten missachtet wurden:
1. Besonnenheit: Gerade nach einem Terroranschlag besteht immer die große Gefahr, dass handstreichartig alles erlaubt wird, was irgendwie mehr Sicherheit verspricht. Eine verantwortungsvolle Politik muss den Mut haben, nichts zu überstürzen und auf Aktionismus zu verzichten.
2. Bestimmtheit: Befugnisse müssen bestimmt sein, denn ohne Normenklarheit droht ihre Anwendung auszuufern.
3. Begrenzung: Jede neue Befugnis braucht präzise Zweckbindungen, und klar definierte Eingriffsschwellen; sie muss so eng wie möglich gefasst werden. Der Staat darf nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen.
4. Beteiligung der Justiz: Gravierende Freiheitseingriffe bedürfen grundsätzlich richterlicher Genehmigung und Kontrolle.
5. Benachrichtigung: Weil immer mehr Ermittlungs- und Überwachungsmethoden heimlich ablaufen, brauchen wir verbindliche Bestimmungen über eine nachträgliche Information der Betroffenen.
6. Bewertung: Die Information ist nur dann etwas wert, wenn der Betroffene sich im Nachhinein juristisch gegen Eingriffe in seine Freiheitsrechte zur Wehr setzen kann.
7. Schließlich: Befristung: Neue Eingriffsbefugnisse sollten mit einem rechtlichen Verfallsdatum versehen werden, damit der Gesetzgeber in regelmäßigen Abständen Rechenschaft über deren fortbestehende Notwendigkeit ablegen muss.
Mit den Leitplanken dieser „sieben Bs“ ausgestattet, sollte es möglich sein, punktuell staatliche Befugnisse bei der Terrorismusbekämpfung zu erweitern, ohne damit den Rechtsstaat aus der Bahn zur werfen.
Erfreulicherweise sehen das nicht nur Datenschützer und liberale Rechtspolitiker so, sondern häufig auch die Sicherheitsbehörden selbst. So haben zum Beispiel Sie, sehr geehrter Herr Ziercke, Vorschläge für eine Kontrolle von Onlinedurchsuchungen gemacht, die in eine ähnliche Richtung gehen wie meine „sieben Bs“. Ich wünschte, diese Sensibilität wäre bei allen Praktikern und Rechtspolitikern vorhanden!
6. Wir brauchen eine rote Linie
Verfahrensrechtliche Sicherungen wie die eben aufgezählten Grundsätze sind wichtig, reichen aber nicht immer aus. Bestimmte Kernbereiche der Freiheit müssen absolut geschützt werden. Doch gerade in der Terrorismusdebatte wird immer öfter versucht, diese letzte Festung des Rechtsstaates zu schleifen.
Wenn es aber keine rote Linie mehr gibt, die nicht überschritten werden darf, gerät alles ins Rutschen und die Menschenwürde in Gefahr. Eine rote Linie, die dem Staat verbietet zu foltern, Menschenleben miteinander zu verrechnen oder Terrorverdächtigen elementare rechtsstaatliche Standards zu verweigern, muss selbst dann gelten, wenn dies im Einzelfall zu Lasten kollektiver Sicherheitsbedürfnisse geht. Diesen „Schmerz der Grenze“ und das damit verbundene Restrisiko müssen wir um der Freiheit willen akzeptieren.
7. Die Zivilgesellschaft stärken
Ich möchte am Ende noch auf einen Aspekt eingehen, der mir besondere Sorgen macht.
Wenn wir in Zeiten des „Kriegs gegen den Terror“ den Rechtsstaat bewahren wollen, müssen wir nicht nur einzelne überdrehte Sicherheitsfanantiker im Zaum halten. Noch wichtiger ist es, das zivilgesellschaftliche Bewusststein für den Wert einer freien Gesellschaft zu stärken.
Wir beobachten heute die Gleichgültigkeit weiter Bevölkerungsteile gegenüber der Ausweitung von staatlichen Überwachungs-, Ermittlungs- und Strafbefugnissen. Diese Sorglosigkeit mag mit einer entspannten Haltung gegenüber dem Staat zusammenhängen, dem man stärker als früher vertraut, er werde seine Befugnisse schon nicht missbrauchen.
Wichtiger dürfte aber der Umstand sein, dass man glaubt, die Ausweitung der Sicherheitsgesetze werde der eigenen Freiheit keinen Schaden zufügen, da die Behörden doch nur Islamisten, militante Globalisierungsgegner und Mafiosos im Visier hätten. Der Präventionsstaat ist hochwillkommen, solange man sich selbst nicht betroffen glaubt. In Zeit fortschreitender Entpolitisierung engagiert man sich eben nur noch für Dinge, die unmittelbar den eigenen Lebensbereich betreffen.
Gegen Vorratdatenspeicherung protestieren die Datenschützer, gegen Rasterfahndung die islamischen Verbände, gegen die sicherheitspolitische Nutzung von Mautdaten die Speditionsunternehmen, gegen Kontoabfragen die Banken und Wirtschaftsverbände.
Schlagkräftiger gesellschaftlicher Protest kommt auf diese Weise nicht zustande. Doch ohne eine starke Zivilgesellschaft fehlt es immer öfter an einer kraftvollen „kritischen Öffentlichkeit“, die das Korrektiv einer überhitzen Sicherheitsdebatte bilden könnte. Für die Stärkung der Zivilgesellschaft gilt es deshalb zu streiten – denn andernfalls werden die freiheitssensiblen Rechtspolitiker schon bald auf verlorenem Posten kämpfen.
Wir können weder auf Freiheit noch auf Sicherheit verzichten. Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit lässt sich nicht für alle Zeiten rechtlich fixieren. Es muss immer wieder aufs Neue ausgehandelt werden.
Ich habe in meiner Rede für Besonnenheit und anspruchsvolle verfahrensrechtliche Sicherungen, für den Schutz von Kernbereichen der Freiheit und die Stärkung der Zivilgesellschaft plädiert. Ob dieses Programm politisch Erfolg haben wird, ist ungewiss. Es gehört keine prophetische Gabe dazu, für die kommenden Jahre ein weiteres Verschieben der politischen Gewichte zugunsten von Sicherheit und Prävention zu erwarten. Wer mehr Sicherheit verspricht, hat die Mehrheit fast immer auf seiner Seite.
Ob dieser Pendelausschlag unseren Rechtsstaat am Ende in seinem Wesen verändert, hängt davon ab, ob in der Öffentlichkeit die besonnenen Stimmen dominieren oder sich der Ruf nach einer starken Hand durchsetzt. Tagungen wie diese Sommerakademie sind in dieser Auseinandersetzung wichtige Mosaiksteine, mit denen das Fundament des liberalen Rechtsstaates gefestigt wird.
Schon aus diesem Grund wünsche ich Ihnen allen eine erfolgreiche Tagung, die sich mit Augenmaß, aber auch mit Leidenschaft der Herausforderung stellt, wie wir Freiheit und Sicherheit im 21. Jahrhundert sichern können.
Der neue Terrorismus, so wird behauptet, habe die Karten völlig neu gemischt. Werden die Freiheitsrechte auch in Zukunft noch Trumpfkarten sein, die die Forderungen der Innen- und Sicherheitspolitiker ausstechen? Welche Spielregeln brauchen wir, damit wir in Freiheit und in Sicherheit leben können? Ich möchte in meiner Rede einen Ansatz skizzieren, wie eine Antwort auf diese Fragen aussehen könnte.
1. Warum reden alle von Sicherheit?
Wir befinden uns in einem schleichenden, aber stetigen sicherheitspolitischen Klimawandel. Es gibt mindestens drei Gründe, warum die gegenwärtige Diskussion um Freiheit und Sicherheit stattfindet, und warum sich auch notwendig ist:
- Erstens, weil sich unbestreitbar die Gefahren und Bedrohungsszenarien geändert haben;
- zweitens, weil es keine Klarheit gibt, wie wir als Gesellschaft mit diesen Risiken umgehen wollen;
- drittens, weil in den letzten Jahren viele neue technische Methoden der Überwachung und Gefahrprävention entwickelt worden sind, über deren Anwendung entschieden werden muss.
Was die neuen Gefahren angeht, kann niemand für sich in Anspruch nehmen, alle Antworten parat zu haben, vor die uns die neue Qualität eines dezentral organisierten, professionellen und auf Opfermaximierung zielenden islamistischen Terrors stellt.
Wir reden heute über den drohenden terroristischen Einsatz von Massenvernichtungswaffen und den potenziellen Tod Zehntausender. Und wir reden über eine Bedrohung, deren Größe, Dauer und Ursache wir bislang nur bruchstückhaft verstehen und nur schemenhaft definieren können.
Die Diskussion hat sich dabei immer weiter radikalisiert. Öffentliche Debatten über ein „Feindstrafrecht“, das Straftäter wie Vogelfreie behandelt, oder Forderungen nach Zulassung sogenannter „Rettungsfolter“ wären vor zehn Jahren undenkbar gewesen.
Heute wird alle paar Wochen ein neues Fass aufgemacht mit neuen, noch weiter gehenden Vorschlägen. Zuletzt forderte der Bundesinnenminister mit dem „Schäuble-Katalog“ einen radikalen Umbau des Rechtsstaates, der vor allem ein radikaler Abbau wäre. Man bekommt immer öfter den Eindruck, es gilt das Motto: „Fordere das Unmögliche, um das Mögliche zu erreichen.“
2. Eine eingefahrene Debatte
Die öffentliche Debatte in Deutschland ist, wenn es um Freiheit und Sicherheit geht, ziemlich eingefahren. Sicherheitspolitiker entwickeln routiniert immer düstere Bedrohungsszenarien, um ihre Forderungen nach neuen Befugnissen zu untermauern, worauf sich mit großer Verlässlichkeit Kritiker empören, der Polizeistaat stehe vor der Tür.
Immer wieder stößt man auf dieselben bekannten Formulierungen und Metaphern: Wer für mehr Eingriffsbefugnisse der Sicherheitsbehörden wirbt,
- beklagt, Datenschutz dürfe nicht zum Täterschutz werden,
- beschwichtigt, rechtstreue Bürger hätten nichts zu befürchten, und
- behauptet, die Kritiker würden nur den Terroristen in die Hände spielen.
Die Verteidiger der Freiheitsrechte hingegen
- sprechen vom „Marsch in den Überwachungsstaat“, der jeden Bürger unter Generalverdacht stellen werde,
- sehen überall Big Brother und Orwellsche Verhältnisse heraufziehen,
- kritisieren, die Freiheit werde zu Tode gesichert, absolute Sicherheit sei ohnehin eine Illusion,
- um dann am Ende Benjamin Franklin zu zitieren, wonach derjenige, der seine Freiheit aufgibt, um Sicherheit zu gewinnen, am Ende beides verliere.
Wer eingeschüchtert zurückbleibt, sind die Bürger. Man lässt ihnen nur die Wahl, sich zwischen Terrorangst und Staatsangst zu entscheiden. Das hilft niemanden: Denn wer verängstigt ist, fühlt sich weder frei noch sicher. Was wir brauchen, sind offene, kritische Debatten, aber keinen Überbietungswettbewerb der Angstmacher.
3. Der Rechtsstaat funktioniert (noch)
Bei aller berechtigten Besorgnis über die gegenwärtige Entwicklung halte ich den Abgesang auf den Rechtsstaat und die Bürgerrechte für verfrüht. Der Blick auf die einschlägigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes der letzten Jahre zeigt, dass er Rechtsstaat putzmunter ist.
Das Gericht
- beschränkte den Großen Lauschangriff auf das verfassungsrechtlich zulässige Maß (März 2004);
- kassierte den Europäischen Haftbefehl als verfassungswidrig ein (Juli 2005);
- pulverisierte die Befugnis zum Abschuss entführter Passagierflugzeuge (Februar 2006) und
- erklärte Teile des niedersächsischen Polizeigesetzes für nichtig und die nach dem 11. September wieder belebte Rasterfahndung für verfassungswidrig (Mai 2006).
Das beherzte Eingreifen des Bundesverfassungsgerichts ist dabei keinesfalls einer Blindheit gegenüber den Sicherheitsgefahren geschuldet.
Die Aufklärung schwerer Straftaten, so wird das Gericht nicht müde zu betonen, ist ein wesentlicher Auftrag des rechtsstaatlichen Gemeinwesens, genauso wie die Kriminalitäts- und Terrorprävention. Deshalb verwirft Karlsruhe selten eine Ermittlungsmethode als solche, sondern nur deren konkrete rechtliche Ausgestaltung oder Anwendung im Einzelfall.
Nun kann man sicherlich in dem Dazwischengrätschen des Bundesverfassungsgerichts auch ein Alarmsignal sehen. Und tatsächlich muss sich die Politik die Frage stellen, ob das immer öfter notwendige Eingreifen der Gerichte nicht darauf hindeutet, dass der verfassungsrechtliche Kompass von Gesetzgeber und Sicherheitsbehörden Peilung verloren hat.
Gerade das Vorfeld vermeintlicher oder tatsächlicher terroristischer Bestrebungen hat das Bundesverfassungsgericht zur verfassungsrechtlich besonders sensiblen Zone erklärt. Doch genau hier sind die Begehrlichkeiten der Sicherheitsbehörden besonders groß. Nun ist gegen ein funktionierendes Frühwarnsystem vor terroristischen Risiken gewiss nichts einzuwenden.
Doch der Zeitgeist geht zu einem umfassenden Gefahrenvorbeugungsrecht mit immer größeren Eingriffsbefugnissen, das immer weniger zwischen Unschuldigen und Schuldigen, zwischen Verdächtigen und Unverdächtigen unterscheidet. Wenn dann noch die Grenzen zwischen Strafverfolgung, Polizei, Geheimdienst und Militär zerfließen, wird es für den Staat immer leichter, mehr oder weniger „ins Blaue hinein“ zu überwachen, zu ermitteln und zu kriminalisieren. Das ist besonders gefährlich, wenn – wie im Fall der islamistischen Terroristen – nur eine kleine, ohnehin kritisch beäugte Minderheit im Fokus der Sicherheitsbehörden steht, deren Drangsalierung einer breiten Bevölkerungsschicht gleichgültig oder sogar hochwillkommen ist.
Und wenn zukünftig allein das Herunterladen bestimmter Informationen aus dem Internet, der persönliche Umgang mit Terrorverdächtigen oder die Teilnahme an paramilitärischen Trainings zur Einstufung als „Gefährder“ oder „Verschwörer“ ausreicht und es ermöglicht, auf unbestimmte Zeit im Gefängnis zu landen, ist der Schritt zur bloßen Gesinnungsverfolgung nicht mehr weit.
4. Das schwierige Verhältnis von Freiheit und Sicherheit
Wer ein Abgleiten in einen Sicherheits- und Präventionsstaat verhindern will, muss zunächst das Verhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit klären. Der Diskussion um Freiheit und Sicherheit liegt häufig die unausgesprochene Annahme zugrunde, Sicherheit gäbe es nur um den Preis von Freiheit – dass es sich also um ein politisches Nullsummenspiel handelt, bei dem die eine Seite verliert was die andere gewinnt.
Ich halte diese Sicht für falsch. Wenn ich von Optimierung von Freiheit uns Sicherheit spreche, setzte ich damit schon voraus, dass beide sich nicht gegenseitig ausschließen.
Es stimmt zwar: Höhere Sicherheit hat ihren Preis, und wir müssen uns als Gesellschaft verständigen, welchen Preis wir zu zahlen bereit sind. Aber Freiheit und Sicherheit sind keine sich einander ausschließenden Alternativen. Freiheit und Sicherheit stehen zueinander in einem „dynamischen Spannungsverhältnis“: Sie können miteinander in Konflikt geraten, sie setzten sich aber auch gegenseitig voraus.
Niemand kann seine Freiheitsrechte ausleben ohne ein Mindestmaß an Sicherheit. Die Berichte aus dem Irak und aus Afghanistan führen uns das täglich vor Augen. Und Sicherheit ohne Freiheit ist ein Widerspruch in sich: Denn die Gewährleistung von Sicherheit ist immer Rechtsgüterschutz und damit konkreter Freiheitsschutz, zum Beispiel als Schutz von Leib und Leben oder als Sicherung einer politischen Ordnung, die elementare Freiheitsrechte garantiert.
Aus dieser Verbindung von Freiheit und Sicherheit darf nun allerdings nicht der falsche Schluss gezogen werden, Freiheit und Sicherheit seien doch eigentlich dasselbe und könnten immer in harmonische Balance gebracht werden.
Wer so redet, verdeckt damit die grundlegenden Wertentscheidungen und Grundrechtskonflikte, die hinter den Diskussionen zum Beispiel um den großen Lauschangriff oder das Abschießen entführter Flugzeuge stehen. Die damit verbundene Spannung sollte man nicht klein reden.
Sind also Konflikte zwischen Freiheit und Sicherheit unvermeidbar, kommt es zunächst darauf an, die Beweis- und Begründungslasten zu verteilen. Diese Lasten muss derjenige tragen, die individuelle Freiheitsrechte zugunsten kollektiver Sicherheit beschränken wollen. Denn jede Sicherheitspolitik bezieht ihre Rechtfertigung aus ihrer „Dienstfunktion für die Freiheit“ und muss sich an der Verfassung orientieren.
Und dafür reicht es zum Beispiel nicht aus, neue Gefahren zu behaupten, sondern jeder Vorschlag muss sich am Prinzip der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Zunächst muss jede Sicherheitsmaßnahme ihre Effizienz nachweisen. Effizienz allein kann aber niemals ein hinreichendes Argument für mehr Befugnisse bei der Terrorismusbekämpfung sein – denn in einem Rechtsstaat heiligt selbst der beste Zweck nicht das Mittel. Vielmehr muss jede neue Befugnis auch in einem vertretbaren Verhältnis zu den damit verbundenen Freiheitseinbußen stehen.
Das Verhältnismäßigkeitsprinzip bindet den Staat und zwingt ihn, nicht auf verfassungsrechtliches Terrain vorzustoßen. Es gilt: Misstrauen ist gut – Kontrolle ist besser. Ich will nicht missverstanden werden: Natürlich müssen wir der Polizei und den Geheimdiensten ermöglichen, ihre Arbeit zu machen. Ich halte es deshalb auch für gefährlich, wenn manchmal der Eindruck erweckt wird, die Polizei stehe von vornherein auf der anderen, der feindlichen Seite.
Deshalb müssen wir, wenn neue Methoden es ermöglichen, schneller und wirksamer Terroristen und solche, die es werden wollen, zu identifizieren und in Schach zu halten, unvoreingenommen über Chancen, Risiken und Nebenwirkungen diskutieren.
5. Den Leviathan bändigen
Augenmaß ist dabei das Wichtigste, aber auch das Schwierigste. Wir brauchen Leitplanken, die uns auf der rechtstaatlichen Bahn halten. Um den Leviathan zu bändigen sollten wir uns an sieben Grundsätze halten, die in der Vergangenheit leider nicht selten missachtet wurden:
1. Besonnenheit: Gerade nach einem Terroranschlag besteht immer die große Gefahr, dass handstreichartig alles erlaubt wird, was irgendwie mehr Sicherheit verspricht. Eine verantwortungsvolle Politik muss den Mut haben, nichts zu überstürzen und auf Aktionismus zu verzichten.
2. Bestimmtheit: Befugnisse müssen bestimmt sein, denn ohne Normenklarheit droht ihre Anwendung auszuufern.
3. Begrenzung: Jede neue Befugnis braucht präzise Zweckbindungen, und klar definierte Eingriffsschwellen; sie muss so eng wie möglich gefasst werden. Der Staat darf nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen.
4. Beteiligung der Justiz: Gravierende Freiheitseingriffe bedürfen grundsätzlich richterlicher Genehmigung und Kontrolle.
5. Benachrichtigung: Weil immer mehr Ermittlungs- und Überwachungsmethoden heimlich ablaufen, brauchen wir verbindliche Bestimmungen über eine nachträgliche Information der Betroffenen.
6. Bewertung: Die Information ist nur dann etwas wert, wenn der Betroffene sich im Nachhinein juristisch gegen Eingriffe in seine Freiheitsrechte zur Wehr setzen kann.
7. Schließlich: Befristung: Neue Eingriffsbefugnisse sollten mit einem rechtlichen Verfallsdatum versehen werden, damit der Gesetzgeber in regelmäßigen Abständen Rechenschaft über deren fortbestehende Notwendigkeit ablegen muss.
Mit den Leitplanken dieser „sieben Bs“ ausgestattet, sollte es möglich sein, punktuell staatliche Befugnisse bei der Terrorismusbekämpfung zu erweitern, ohne damit den Rechtsstaat aus der Bahn zur werfen.
Erfreulicherweise sehen das nicht nur Datenschützer und liberale Rechtspolitiker so, sondern häufig auch die Sicherheitsbehörden selbst. So haben zum Beispiel Sie, sehr geehrter Herr Ziercke, Vorschläge für eine Kontrolle von Onlinedurchsuchungen gemacht, die in eine ähnliche Richtung gehen wie meine „sieben Bs“. Ich wünschte, diese Sensibilität wäre bei allen Praktikern und Rechtspolitikern vorhanden!
6. Wir brauchen eine rote Linie
Verfahrensrechtliche Sicherungen wie die eben aufgezählten Grundsätze sind wichtig, reichen aber nicht immer aus. Bestimmte Kernbereiche der Freiheit müssen absolut geschützt werden. Doch gerade in der Terrorismusdebatte wird immer öfter versucht, diese letzte Festung des Rechtsstaates zu schleifen.
Wenn es aber keine rote Linie mehr gibt, die nicht überschritten werden darf, gerät alles ins Rutschen und die Menschenwürde in Gefahr. Eine rote Linie, die dem Staat verbietet zu foltern, Menschenleben miteinander zu verrechnen oder Terrorverdächtigen elementare rechtsstaatliche Standards zu verweigern, muss selbst dann gelten, wenn dies im Einzelfall zu Lasten kollektiver Sicherheitsbedürfnisse geht. Diesen „Schmerz der Grenze“ und das damit verbundene Restrisiko müssen wir um der Freiheit willen akzeptieren.
7. Die Zivilgesellschaft stärken
Ich möchte am Ende noch auf einen Aspekt eingehen, der mir besondere Sorgen macht.
Wenn wir in Zeiten des „Kriegs gegen den Terror“ den Rechtsstaat bewahren wollen, müssen wir nicht nur einzelne überdrehte Sicherheitsfanantiker im Zaum halten. Noch wichtiger ist es, das zivilgesellschaftliche Bewusststein für den Wert einer freien Gesellschaft zu stärken.
Wir beobachten heute die Gleichgültigkeit weiter Bevölkerungsteile gegenüber der Ausweitung von staatlichen Überwachungs-, Ermittlungs- und Strafbefugnissen. Diese Sorglosigkeit mag mit einer entspannten Haltung gegenüber dem Staat zusammenhängen, dem man stärker als früher vertraut, er werde seine Befugnisse schon nicht missbrauchen.
Wichtiger dürfte aber der Umstand sein, dass man glaubt, die Ausweitung der Sicherheitsgesetze werde der eigenen Freiheit keinen Schaden zufügen, da die Behörden doch nur Islamisten, militante Globalisierungsgegner und Mafiosos im Visier hätten. Der Präventionsstaat ist hochwillkommen, solange man sich selbst nicht betroffen glaubt. In Zeit fortschreitender Entpolitisierung engagiert man sich eben nur noch für Dinge, die unmittelbar den eigenen Lebensbereich betreffen.
Gegen Vorratdatenspeicherung protestieren die Datenschützer, gegen Rasterfahndung die islamischen Verbände, gegen die sicherheitspolitische Nutzung von Mautdaten die Speditionsunternehmen, gegen Kontoabfragen die Banken und Wirtschaftsverbände.
Schlagkräftiger gesellschaftlicher Protest kommt auf diese Weise nicht zustande. Doch ohne eine starke Zivilgesellschaft fehlt es immer öfter an einer kraftvollen „kritischen Öffentlichkeit“, die das Korrektiv einer überhitzen Sicherheitsdebatte bilden könnte. Für die Stärkung der Zivilgesellschaft gilt es deshalb zu streiten – denn andernfalls werden die freiheitssensiblen Rechtspolitiker schon bald auf verlorenem Posten kämpfen.
Wir können weder auf Freiheit noch auf Sicherheit verzichten. Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit lässt sich nicht für alle Zeiten rechtlich fixieren. Es muss immer wieder aufs Neue ausgehandelt werden.
Ich habe in meiner Rede für Besonnenheit und anspruchsvolle verfahrensrechtliche Sicherungen, für den Schutz von Kernbereichen der Freiheit und die Stärkung der Zivilgesellschaft plädiert. Ob dieses Programm politisch Erfolg haben wird, ist ungewiss. Es gehört keine prophetische Gabe dazu, für die kommenden Jahre ein weiteres Verschieben der politischen Gewichte zugunsten von Sicherheit und Prävention zu erwarten. Wer mehr Sicherheit verspricht, hat die Mehrheit fast immer auf seiner Seite.
Ob dieser Pendelausschlag unseren Rechtsstaat am Ende in seinem Wesen verändert, hängt davon ab, ob in der Öffentlichkeit die besonnenen Stimmen dominieren oder sich der Ruf nach einer starken Hand durchsetzt. Tagungen wie diese Sommerakademie sind in dieser Auseinandersetzung wichtige Mosaiksteine, mit denen das Fundament des liberalen Rechtsstaates gefestigt wird.
Schon aus diesem Grund wünsche ich Ihnen allen eine erfolgreiche Tagung, die sich mit Augenmaß, aber auch mit Leidenschaft der Herausforderung stellt, wie wir Freiheit und Sicherheit im 21. Jahrhundert sichern können.
