Am 1. Mai jährt sich die Erweiterung der EU um acht zentraleuropäische Länder sowie Malta und Zypern zum zehnten Mal. In den vergangenen Jahren haben sich diese Staaten sowohl wirtschaftlich fortentwickelt, als auch weiter in die EU integriert. Auch die Rezessionsjahre 2008/2009 haben die damaligen Beitrittskandidaten als Teil der Wirtschaftsunion durchlitten. Wo stehen diese zentraleuropäischen EU-Neulinge heute und wie sieht die Perspektive aus?
Die EU, 1957 von sechs Staaten durch die Römischen Verträge zunächst in Form der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründet, ist durch mittlerweile sieben Erweiterungsrunden auf 28 Mitgliedstaaten angewachsen. Zuletzt kam 2013 Kroatien hinzu, nachdem Rumänien und Bulgarien 2007 beigetreten waren. Die größte Erweiterung 2004 hat mit Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, der Slowakei, Ungarn und Slowenien (außerdem Malta und Zypern, die im Folgenden ausgeklammert werden) das nominale EU-BIP um 5 % und die Einwohnerzahl um fast 75 Mio. (rund 25 %) erhöht. In den vergangenen zehn Jahren haben diese Länder von der EU-Mitgliedschaft profitiert, mussten aber auch durch die Übernahme des EU-Rechts ("acquis communautaire") einen oft unbequemen Anpassungsprozess vollziehen.
Champagnerlaune dürfte am zehnten Jahrestag angesichts des noch zögerlichen Konjunkturaufschwungs und ungelöster Probleme in der EU und im Euroraum möglicherweise nicht bei allen aufkommen. Und doch geben die Fortschritte der Länder Anlass zum Feiern. Das Pro-Kopf-Einkommen in den meisten der damals beigetretenen Länder legt seit Jahren kräftig zu - absolut und im Verhältnis zur EU. Inwieweit dies der Öffnung nach Westen schon seit den 90er Jahren oder dem EU-Beitritt 2004 zuzurechnen ist, lässt sich nur vermuten. Einen Knick gibt es meist im Krisenjahr 2009, doch konnte in den Folgejahren das kaufkraftbereinigte Bruttoinlandsprodukt (BIP) i.d.R. wieder auf den alten Trend einschwenken.
EU-Beitritt - viele Chancen, begrenztes Rückschlagrisiko
Der EU-Beitritt eröffnet den Kandidatenländern zahlreiche Chancen. Ein wichtiger Vorteil ist der zollfreie Zugang zu einem großen, kaufkraftstarken Markt: Am gesamten EU-Außenhandel hat der Intra-EU-Handel einen Anteil von über 60 %. Die Zollfreiheit ist Teil der Warenverkehrsfreiheit und gehört so mit dem Personenverkehr (darunter die Arbeitnehmerfreizügigkeit), dem Dienstleistungs- sowie dem Kapital- bzw. Zahlungsverkehr zu den Grundfreiheiten, die den Binnenmarkt definieren.
Die Handelsverflechtungen mit der EU haben zugenommen, was allerdings schon durch die politische Wende in Zentraleuropa begünstigt wurde. 1999 lag der Anteil der acht zentraleuropäischen Länder an den EU-Warenimporten bei 6,3 %, im Beitrittsjahr bei rund 9 % und zuletzt bei gut 12 %.
Gemessen am nominalen BIP nahm der Anteil der Warenausfuhren in die EU deutlich zu. Dies gilt insbesondere für die Slowakei, Tschechien und Ungarn, deren Anteile von Werten zwischen 37 % und 45 % im Jahr 1999 auf Werte zwischen 63 % und 75 % im Jahr 2012 anstiegen.
Der Anstieg der Exportquoten beschränkt sich dabei nicht nur auf das Gebiet der EU, er gilt (auf niedrigerem Niveau) sogar verstärkt für die Exporte in Gebiete außerhalb der EU. Dies dürfte verschiedene Ursachen haben: Zum einen mag der Beitritt über die erforderlichen Anpassungsprozesse eine Entwicklung angestoßen haben, die die Länder international wettbewerbsfähiger macht. Zum anderen könnte das Label "made in the EU" die Absatzmöglichkeiten verbessern.
Zündstoff im Thema Freizügigkeit
Während die Freiheit des Warenverkehrs für wenig Diskussionsstoff sorgt, wurde die Arbeitnehmerfreizügigkeit bereits im Vorfeld der Erweiterung kontrovers von den EU-Staaten diskutiert und nur von Irland und Großbritannien sofort umgesetzt. Zu groß waren die Befürchtungen vor einer Flut von Arbeitsimmigranten aus dem Osten. Einige Länder, wie Deutschland und Österreich, nutzten die insgesamt siebenjährige Übergangsfrist komplett. Seit dem 1. Mai 2011 gilt die Arbeitnehmerfreizügigkeit für Arbeitskräfte aus Zentraleuropa uneingeschränkt (für Rumänien und Bulgarien seit Anfang 2014). Damit benötigen Arbeitnehmer aus diesen Ländern keine spezielle Arbeitserlaubnis mehr, wenn sie in einem anderen EU-Land arbeiten möchten.
Bei den Wanderungsbewegungen ist kein einheitliches Muster erkennbar. Zum Teil sind die Daten unvollständig. Allerdings verzeichneten einige Länder bereits vor dem Beitritt zur EU deutliche Abwanderungen, die oft das EU-Gebiet zum Ziel hatten. So war die Emigration beim größten EUNeuling Polen zwischen 1998 und 2005 relativ konstant. Ab 2006 nehmen die Auswanderungen zu, der Anteil von Migranten mit dem Ziel eines EU-Landes blieb aber bei gut 80 % und sank im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise auf den derzeitigen Stand von rund 70 %, obwohl die Polen insgesamt vermehrt Arbeitschancen im Ausland nutzten. Dabei wird die Abwanderung in den betroffenen Ländern meist kritisch gesehen. Sie entlastet zwar in Krisenzeiten den heimischen Arbeitsmarkt, jedoch besteht die Gefahr, hochqualifizierte Arbeitskräfte dauerhaft zu verlieren. Besonders hohe Bevölkerungseinbußen seit 2004 verzeichnen Lettland und Litauen, wo sich die Einwohnerzahl um gut 12 % verringert hat.
Chancen bietet die EU auch über organisatorische Hilfen, etwa bei notwendigen Anpassungen an den EU-Rechtsrahmen. Die Übernahme des EU-Rechts, die für die Beitrittsländer zunächst oft langwierige Anpassungsprozesse bedeutet, kann hier aber als Investition in die Zukunft gesehen werden. Denn die verlässliche Einhaltung der EU-Regeln ist ein positives Signal an Investoren.
Diskussion ums liebe Geld
Die meistdiskutierten Vorteile, von denen die Beitrittsländer profitieren, sind die Gelder aus dem EU-Haushalt, die sie zur Erreichung definierter Ziele beanspruchen können. Die Höhe der Zuwendungen wird im jeweiligen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) nach meist zähem Ringen festgelegt.
Darunter fallen insbesondere Hilfen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die für die oft landwirtschaftlich geprägten Beitrittsländer eine besondere Bedeutung haben und die sich im EU-Haushalt 2014-20 auf einen Anteil von rund 39 % summieren (2007-13: 42 %). Damit hat die GAP noch vor der Strukturpolitik (2014-20: rd. 34 %) das größte Gewicht im EU-Haushalt, auch wenn beide Anteile in der aktuellen Haushaltsperiode etwas zurückgefahren werden.
Die EU-Strukturpolitik hat im aktuellen EU-Finanzrahmen einen Umfang von über 300 Mrd. Euro, was rund einem Drittel der Gesamtausgaben entspricht. Die häufig geäußerte Kritik an den Zuwendungen insbesondere für EU-Neulinge lässt mehrere Aspekte außer Acht: Erstens ist die EU keine rein wirtschaftliche Institution, sondern bezieht in ihr Handeln außen- und sicherheitspolitische Aspekte maßgeblich mit ein. Zweitens bietet die Ausdehnung der EU für Unternehmen, die sich neue Investitionsfelder erschließen wollen, eine Rechtssicherheit, die die Niederlassung in neuen Märkten deutlich erleichtert. Drittens geben die Länder für den EU-Beitritt Bindungen in anderen Freihandelszonen auf, ohne dass die Einbußen nahtlos kompensiert würden - so zuletzt Kroatien, das aus der CEFTA (Central European Free Trade Association) ausschied. Und schließlich gilt bei Investitionsprojekten in der Regel das Prinzip der Kofinanzierung, d.h. die Länder erhalten aus dem EU-Haushalt nur einen Teil der gesamten Investitionssumme, die aus dem nationalen Haushalt ergänzt werden muss.
Unterstützung wird unterschiedlich intensiv genutzt
Um einen Impuls für das Wachstum zu erreichen ist jedoch nicht nur die Höhe der bereitgestellten EU-Mittel wichtig, sondern auch, in welchem Ausmaß die Unterstützung genutzt wird (Absorptionsquote).
Am Beispiel der Kohäsionspolitik mit den Instrumenten Regional-, Kohäsions- und Sozialfonds zeigt sich, dass die Verfügbarkeit finanzieller Unterstützung nicht automatisch eine umfängliche Nutzung der Gelder bedeutet. Ziel der Kohäsionspolitik ist es, Unterschiede zwischen den Entwicklungsniveaus verschiedener Regionen zu reduzieren. Dementsprechend unterstützt etwa der Kohäsionsfonds in EU-Ländern mit einem unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen Investitionen in transeuropäische Verkehrsnetze und in die Umwelt.
Von den drei Ländern Polen, Tschechien und Ungarn, denen zwischen 2007 und 2013 gut ein Drittel der für Kohäsionspolitik bereitgestellten Mittel zugedacht waren, liegen Ungarn und Tschechien bei der Absorption eher zurück. Auffällig ist, dass die baltischen Länder, die sich auch in der Krise als besonders anpassungsfähig erwiesen haben, zusammen mit Polen bei der Ausschöpfung der Mittel mit Quoten zwischen rund 70 % und 85 % die vorderen Plätze einnehmen. Schlusslicht ist die Slowakei mit einer Quote von nur gut 50 %.
Für die unzureichende Nutzung der bereitgestellten Gelder kann es verschiedene Ursachen geben:
So kann die Kofinanzierung dabei eine Rolle spielen. Oft sind aber auch die berechtigten Unternehmen nicht genügend über die Möglichkeit informiert, EU-Gelder zu beantragen, oder sie scheitern am nötigen Verwaltungsaufwand. Manche Projekte sind nicht förderberechtigt, da sie nicht den definierten Zielen entsprechen. Hier die erforderlichen Strukturen zu schaffen, damit Investitionen nicht an mangelnder Information scheitern, und gegebenenfalls vor Ort intensivere Unterstützung bei Förderanträgen zu leisten, könnte die Absorptionsquoten verbessern.
Integration, aber kein Gleichschritt
In den Jahren der EU-Mitgliedschaft haben sich die zentraleuropäischen Länder, deren Öffnung nach Westen bereits in den 90er Jahren stark voranschritt, weiter in Europa integriert. Dass sich die Konjunkturzyklen durch den EU-Beitritt angeglichen hätten, lässt sich pauschal aber nicht feststellen.
Dazu spielen offenbar zu viele individuelle Faktoren in die Wachstumsbilanz hinein. Eine besonders deutliche Zunahme des BIP-Wachstums wiesen in den Folgejahren des Beitritts Tschechien und die Slowakei auf. Dabei dürfte die enge Verbindung zu Deutschland im Automobilsektor eine Rolle spielen. Im Baltikum, wo bereits vor 2004 z.T. zweistellige Wachstumsraten erreicht wurden, legten v.a. Estland und Lettland noch etwas zu. Den Überhitzungstendenzen folgte 2008/2009 eine Rezession im Bereich zweistelliger Prozentsätze. Polen, das aufgrund seiner Größe und der Bedeutung des privaten Konsums weniger von der internationalen Konjunktur abhängt als einige der benachbarten kleinen, offenen Volkswirtschaften, verzeichnete eine holprige Aufwärtsbewegung, überstand die Krise aber dafür als einziges Land ohne Rezession. Das einzige Land, in dem die Entwicklung des BIP-Wachstums bereits 2007 spürbar nachließ, ist Ungarn.
Auffällig ist, dass das Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards im Durchschnitt der EU-Länder insgesamt durch die Krise offenbar stärker zurückgegangen ist als bei den meisten zentraleuropäischen Ländern, so dass sich diese relativ verbessern konnten (siehe Chart S. 1). Bis 2012 büßten allerdings einige Länder einen Teil dieses Fortschritts wieder ein. Dies gilt etwa für Slowenien, wo die Bankenkrise sich massiv ausgeweitet hat. Auch Tschechien, das womöglich zu lange die Haushaltskonsolidierung priorisiert hat, verzeichnete ab 2010 gegenüber dem Höchststand von 83 (2007 und 2009) etwas gesunkene Werte.
Korruption korreliert mit Wachstumsdynamik und Pro-Kopf-Einkommen Ein direkter Zusammenhang zwischen dem EU-Beitritt und Fortschritten bei der Korruptionsbekämpfung kann nicht festgestellt werden. Jedoch scheint die Dynamik des Wirtschaftswachstums einen Einfluss auf das Korruptionsverhalten zu haben: In Jahren schwachen Wachstums leidet offenbar auch die Moral. Umgekehrt hat sich Polen bei recht konstantem Wachstum in der Skala des jährlich erhobenen Corruption Perceptions Index der Organisation Transparency International kontinuierlich verbessert. Außerdem sind Länder mit höherem Pro-Kopf-Einkommen eher auf vorderen Rängen zu finden, wie etwa Slowenien, Länder mit niedrigerem Einkommen, wie Bulgarien und Rumänien, finden sich dagegen weiter hinten. Ganz durchhalten lässt sich diese Systematik aber nicht. Tschechien und die Slowakei etwa belegen verhältnismäßig schwache Plätze.
Eine mögliche Ursache könnte sein, dass "reichere" Länder insgesamt effizientere Verwaltungsund Kontrollstrukturen ausgebildet haben, die sowohl die Korruption begrenzen als auch günstigere Rahmenbedingungen für Wachstum liefern. Der Beitritt zur EU kann hier eine Katalysator- Funktion haben, wenn die zur Verfügung stehenden Mittel sinnvoll eingesetzt und die rechtlichen Standards zügig umgesetzt werden. Dies verbessert den Rechtsrahmen sowie die Investitionsbedingungen und legt gleichzeitig eine finanzielle Basis, die mit hoher Wahrscheinlichkeit über die Entwicklung der Infrastruktur weitere Direktinvestitionen nach sich zieht.
Haltung zur EU - ein Konjunkturindikator?
In einem regelmäßig publizierten Eurobarometer stellen die EU-Statistiker jeweils die Frage, ob die EU bei den Befragten ein positives oder negatives Bild hervorruft. Das Image der EU hat dabei seit 2004 spürbar gelitten. Der Anteil der positiven Stimmen, der damals bei den alten sowie bei den neuen EU-Ländern im Durchschnitt noch bei knapp 50 % lag, ging bis 2013 auf nur noch 33 % zurück. Besonders deutlich ist der Rückgang in Slowenien, Litauen, Tschechien und der Slowakei, wo sich die Zustimmung z.T. halbierte. Weitgehend stabil blieb die Haltung in Polen.
Die Vermutung liegt nahe, dass die Einstellung zur EU auch vom aktuellen wirtschaftlichen Erfolg des jeweiligen Landes geprägt wird. Ebenso dürften Auflagen der EU im Rahmen des Verfahrens wegen eines übermäßigen Haushaltsdefizits eine Rolle spielen, das in jüngerer Zeit außer Estland und Schweden alle EU-Länder betroffen hat. Dass auch in Ländern mit gutem Wachstum eine rückläufige Tendenz feststellbar ist, könnte außerdem an befürchteten Zahlungsverpflichtungen für Krisenländer liegen. In den Jahren mit dem stärksten Wachstumseinbruch nahm die Zustimmung allerdings eher träge ab.
Ausblick: Die EU - keine geschlossene Gesellschaft
Im Unterschied zu den eher einheitlich strukturierten Gründungsmitgliedern ist die EU durch die Erweiterungsrunden deutlich heterogener, geographisch breiter gestreut und insgesamt "bunter" geworden. Dass die wirtschaftspolitischen Prioritäten ebenfalls auseinander klaffen und gleichzeitig die kleineren Länder nicht ohne weiteres von den großen mitverwaltet werden wollen, umgekehrt aber die großen nichts finanzieren wollen, ohne einen entsprechenden Einfluss zu haben, erleichtert nicht gerade die Lenkbarkeit der EU und ihre Handlungsfähigkeit in Krisensituationen.
Dies dürfte sich in Zukunft noch verstärken, denn der Erweiterungsprozess ist nicht abgeschlossen.
Da die EU nicht nur wirtschaftliche Ziele hat, sondern stark von politischen Erwägungen geprägt ist, setzen weder Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur oder dem Entwicklungsgrad noch geographische Gegebenheiten der Erweiterung Grenzen. Beitrittsverhandlungen werden derzeit mit Serbien und Montenegro geführt. Die Verhandlungen mit der Türkei werden von den politischen Problemen des Landes beeinträchtigt, so dass hier nicht mit baldigen Fortschritten zu rechnen ist. Mazedonien ist Beitrittskandidat ohne laufende Verhandlungen. Albanien und Bosnien/Herzegowina haben die Mitgliedschaft beantragt, ohne dass hier bereits Verhandlungen angestoßen sind. Mit weiteren Ländern (Ukraine, Republik Moldau, Belarus, Georgien, Armenien, Aserbaidschan) besteht die sogenannte Östliche Partnerschaft. Island hat im Februar seinen Beitrittsantrag, den es während der Finanzkrise gestellt hatte, zurückgezogen.
Auch für die aktuellen EU-Mitglieder schreitet die Integration voran, zum einen durch die Einführung des Euro, zu der sich beim EU-Beitritt alle bis auf Dänemark und Großbritannien verpflichtet haben. Zum anderen aber auch durch eine Ausweitung vom Fokus der vier Grundfreiheiten hin zu zusätzlichen Feldern wie der angestrebten Bankenunion.
Die Vielzahl der Mitglieder hat unweigerlich ein Mehr an Bürokratie und eine gewisse Trägheit des Systems mit sich gebracht. Die Abstimmungsprozesse und der Verwaltungsapparat können bei 28 Mitgliedern nicht mehr die gleiche Effizienz haben wie bei sechs Mitgliedern, wenn die Organisation sich nicht weiterentwickelt. Durch zusätzliche Erweiterungen wird die verlässliche Einhaltung gesetzter Regeln an Bedeutung gewinnen. Andererseits wird immer wieder eine Anpassung des Regelwerks nötig sein, um auf veränderte Anforderungen reagieren zu können. Hier eine Balance zu finden, die der internationalen Gemeinschaft und Investoren Stabilität und Verlässlichkeit signalisiert und gleichzeitig der vertieften Integration Rechnung trägt, wird eine der großen Herausforderungen für die Zukunft sein.
Die EU, 1957 von sechs Staaten durch die Römischen Verträge zunächst in Form der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründet, ist durch mittlerweile sieben Erweiterungsrunden auf 28 Mitgliedstaaten angewachsen. Zuletzt kam 2013 Kroatien hinzu, nachdem Rumänien und Bulgarien 2007 beigetreten waren. Die größte Erweiterung 2004 hat mit Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, der Slowakei, Ungarn und Slowenien (außerdem Malta und Zypern, die im Folgenden ausgeklammert werden) das nominale EU-BIP um 5 % und die Einwohnerzahl um fast 75 Mio. (rund 25 %) erhöht. In den vergangenen zehn Jahren haben diese Länder von der EU-Mitgliedschaft profitiert, mussten aber auch durch die Übernahme des EU-Rechts ("acquis communautaire") einen oft unbequemen Anpassungsprozess vollziehen.
Champagnerlaune dürfte am zehnten Jahrestag angesichts des noch zögerlichen Konjunkturaufschwungs und ungelöster Probleme in der EU und im Euroraum möglicherweise nicht bei allen aufkommen. Und doch geben die Fortschritte der Länder Anlass zum Feiern. Das Pro-Kopf-Einkommen in den meisten der damals beigetretenen Länder legt seit Jahren kräftig zu - absolut und im Verhältnis zur EU. Inwieweit dies der Öffnung nach Westen schon seit den 90er Jahren oder dem EU-Beitritt 2004 zuzurechnen ist, lässt sich nur vermuten. Einen Knick gibt es meist im Krisenjahr 2009, doch konnte in den Folgejahren das kaufkraftbereinigte Bruttoinlandsprodukt (BIP) i.d.R. wieder auf den alten Trend einschwenken.
EU-Beitritt - viele Chancen, begrenztes Rückschlagrisiko
Der EU-Beitritt eröffnet den Kandidatenländern zahlreiche Chancen. Ein wichtiger Vorteil ist der zollfreie Zugang zu einem großen, kaufkraftstarken Markt: Am gesamten EU-Außenhandel hat der Intra-EU-Handel einen Anteil von über 60 %. Die Zollfreiheit ist Teil der Warenverkehrsfreiheit und gehört so mit dem Personenverkehr (darunter die Arbeitnehmerfreizügigkeit), dem Dienstleistungs- sowie dem Kapital- bzw. Zahlungsverkehr zu den Grundfreiheiten, die den Binnenmarkt definieren.
Die Handelsverflechtungen mit der EU haben zugenommen, was allerdings schon durch die politische Wende in Zentraleuropa begünstigt wurde. 1999 lag der Anteil der acht zentraleuropäischen Länder an den EU-Warenimporten bei 6,3 %, im Beitrittsjahr bei rund 9 % und zuletzt bei gut 12 %.
Gemessen am nominalen BIP nahm der Anteil der Warenausfuhren in die EU deutlich zu. Dies gilt insbesondere für die Slowakei, Tschechien und Ungarn, deren Anteile von Werten zwischen 37 % und 45 % im Jahr 1999 auf Werte zwischen 63 % und 75 % im Jahr 2012 anstiegen.
Der Anstieg der Exportquoten beschränkt sich dabei nicht nur auf das Gebiet der EU, er gilt (auf niedrigerem Niveau) sogar verstärkt für die Exporte in Gebiete außerhalb der EU. Dies dürfte verschiedene Ursachen haben: Zum einen mag der Beitritt über die erforderlichen Anpassungsprozesse eine Entwicklung angestoßen haben, die die Länder international wettbewerbsfähiger macht. Zum anderen könnte das Label "made in the EU" die Absatzmöglichkeiten verbessern.
Zündstoff im Thema Freizügigkeit
Während die Freiheit des Warenverkehrs für wenig Diskussionsstoff sorgt, wurde die Arbeitnehmerfreizügigkeit bereits im Vorfeld der Erweiterung kontrovers von den EU-Staaten diskutiert und nur von Irland und Großbritannien sofort umgesetzt. Zu groß waren die Befürchtungen vor einer Flut von Arbeitsimmigranten aus dem Osten. Einige Länder, wie Deutschland und Österreich, nutzten die insgesamt siebenjährige Übergangsfrist komplett. Seit dem 1. Mai 2011 gilt die Arbeitnehmerfreizügigkeit für Arbeitskräfte aus Zentraleuropa uneingeschränkt (für Rumänien und Bulgarien seit Anfang 2014). Damit benötigen Arbeitnehmer aus diesen Ländern keine spezielle Arbeitserlaubnis mehr, wenn sie in einem anderen EU-Land arbeiten möchten.
Bei den Wanderungsbewegungen ist kein einheitliches Muster erkennbar. Zum Teil sind die Daten unvollständig. Allerdings verzeichneten einige Länder bereits vor dem Beitritt zur EU deutliche Abwanderungen, die oft das EU-Gebiet zum Ziel hatten. So war die Emigration beim größten EUNeuling Polen zwischen 1998 und 2005 relativ konstant. Ab 2006 nehmen die Auswanderungen zu, der Anteil von Migranten mit dem Ziel eines EU-Landes blieb aber bei gut 80 % und sank im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise auf den derzeitigen Stand von rund 70 %, obwohl die Polen insgesamt vermehrt Arbeitschancen im Ausland nutzten. Dabei wird die Abwanderung in den betroffenen Ländern meist kritisch gesehen. Sie entlastet zwar in Krisenzeiten den heimischen Arbeitsmarkt, jedoch besteht die Gefahr, hochqualifizierte Arbeitskräfte dauerhaft zu verlieren. Besonders hohe Bevölkerungseinbußen seit 2004 verzeichnen Lettland und Litauen, wo sich die Einwohnerzahl um gut 12 % verringert hat.
Chancen bietet die EU auch über organisatorische Hilfen, etwa bei notwendigen Anpassungen an den EU-Rechtsrahmen. Die Übernahme des EU-Rechts, die für die Beitrittsländer zunächst oft langwierige Anpassungsprozesse bedeutet, kann hier aber als Investition in die Zukunft gesehen werden. Denn die verlässliche Einhaltung der EU-Regeln ist ein positives Signal an Investoren.
Diskussion ums liebe Geld
Die meistdiskutierten Vorteile, von denen die Beitrittsländer profitieren, sind die Gelder aus dem EU-Haushalt, die sie zur Erreichung definierter Ziele beanspruchen können. Die Höhe der Zuwendungen wird im jeweiligen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) nach meist zähem Ringen festgelegt.
Darunter fallen insbesondere Hilfen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die für die oft landwirtschaftlich geprägten Beitrittsländer eine besondere Bedeutung haben und die sich im EU-Haushalt 2014-20 auf einen Anteil von rund 39 % summieren (2007-13: 42 %). Damit hat die GAP noch vor der Strukturpolitik (2014-20: rd. 34 %) das größte Gewicht im EU-Haushalt, auch wenn beide Anteile in der aktuellen Haushaltsperiode etwas zurückgefahren werden.
Die EU-Strukturpolitik hat im aktuellen EU-Finanzrahmen einen Umfang von über 300 Mrd. Euro, was rund einem Drittel der Gesamtausgaben entspricht. Die häufig geäußerte Kritik an den Zuwendungen insbesondere für EU-Neulinge lässt mehrere Aspekte außer Acht: Erstens ist die EU keine rein wirtschaftliche Institution, sondern bezieht in ihr Handeln außen- und sicherheitspolitische Aspekte maßgeblich mit ein. Zweitens bietet die Ausdehnung der EU für Unternehmen, die sich neue Investitionsfelder erschließen wollen, eine Rechtssicherheit, die die Niederlassung in neuen Märkten deutlich erleichtert. Drittens geben die Länder für den EU-Beitritt Bindungen in anderen Freihandelszonen auf, ohne dass die Einbußen nahtlos kompensiert würden - so zuletzt Kroatien, das aus der CEFTA (Central European Free Trade Association) ausschied. Und schließlich gilt bei Investitionsprojekten in der Regel das Prinzip der Kofinanzierung, d.h. die Länder erhalten aus dem EU-Haushalt nur einen Teil der gesamten Investitionssumme, die aus dem nationalen Haushalt ergänzt werden muss.
Unterstützung wird unterschiedlich intensiv genutzt
Um einen Impuls für das Wachstum zu erreichen ist jedoch nicht nur die Höhe der bereitgestellten EU-Mittel wichtig, sondern auch, in welchem Ausmaß die Unterstützung genutzt wird (Absorptionsquote).
Am Beispiel der Kohäsionspolitik mit den Instrumenten Regional-, Kohäsions- und Sozialfonds zeigt sich, dass die Verfügbarkeit finanzieller Unterstützung nicht automatisch eine umfängliche Nutzung der Gelder bedeutet. Ziel der Kohäsionspolitik ist es, Unterschiede zwischen den Entwicklungsniveaus verschiedener Regionen zu reduzieren. Dementsprechend unterstützt etwa der Kohäsionsfonds in EU-Ländern mit einem unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen Investitionen in transeuropäische Verkehrsnetze und in die Umwelt.
Von den drei Ländern Polen, Tschechien und Ungarn, denen zwischen 2007 und 2013 gut ein Drittel der für Kohäsionspolitik bereitgestellten Mittel zugedacht waren, liegen Ungarn und Tschechien bei der Absorption eher zurück. Auffällig ist, dass die baltischen Länder, die sich auch in der Krise als besonders anpassungsfähig erwiesen haben, zusammen mit Polen bei der Ausschöpfung der Mittel mit Quoten zwischen rund 70 % und 85 % die vorderen Plätze einnehmen. Schlusslicht ist die Slowakei mit einer Quote von nur gut 50 %.
Für die unzureichende Nutzung der bereitgestellten Gelder kann es verschiedene Ursachen geben:
So kann die Kofinanzierung dabei eine Rolle spielen. Oft sind aber auch die berechtigten Unternehmen nicht genügend über die Möglichkeit informiert, EU-Gelder zu beantragen, oder sie scheitern am nötigen Verwaltungsaufwand. Manche Projekte sind nicht förderberechtigt, da sie nicht den definierten Zielen entsprechen. Hier die erforderlichen Strukturen zu schaffen, damit Investitionen nicht an mangelnder Information scheitern, und gegebenenfalls vor Ort intensivere Unterstützung bei Förderanträgen zu leisten, könnte die Absorptionsquoten verbessern.
Integration, aber kein Gleichschritt
In den Jahren der EU-Mitgliedschaft haben sich die zentraleuropäischen Länder, deren Öffnung nach Westen bereits in den 90er Jahren stark voranschritt, weiter in Europa integriert. Dass sich die Konjunkturzyklen durch den EU-Beitritt angeglichen hätten, lässt sich pauschal aber nicht feststellen.
Dazu spielen offenbar zu viele individuelle Faktoren in die Wachstumsbilanz hinein. Eine besonders deutliche Zunahme des BIP-Wachstums wiesen in den Folgejahren des Beitritts Tschechien und die Slowakei auf. Dabei dürfte die enge Verbindung zu Deutschland im Automobilsektor eine Rolle spielen. Im Baltikum, wo bereits vor 2004 z.T. zweistellige Wachstumsraten erreicht wurden, legten v.a. Estland und Lettland noch etwas zu. Den Überhitzungstendenzen folgte 2008/2009 eine Rezession im Bereich zweistelliger Prozentsätze. Polen, das aufgrund seiner Größe und der Bedeutung des privaten Konsums weniger von der internationalen Konjunktur abhängt als einige der benachbarten kleinen, offenen Volkswirtschaften, verzeichnete eine holprige Aufwärtsbewegung, überstand die Krise aber dafür als einziges Land ohne Rezession. Das einzige Land, in dem die Entwicklung des BIP-Wachstums bereits 2007 spürbar nachließ, ist Ungarn.
Auffällig ist, dass das Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards im Durchschnitt der EU-Länder insgesamt durch die Krise offenbar stärker zurückgegangen ist als bei den meisten zentraleuropäischen Ländern, so dass sich diese relativ verbessern konnten (siehe Chart S. 1). Bis 2012 büßten allerdings einige Länder einen Teil dieses Fortschritts wieder ein. Dies gilt etwa für Slowenien, wo die Bankenkrise sich massiv ausgeweitet hat. Auch Tschechien, das womöglich zu lange die Haushaltskonsolidierung priorisiert hat, verzeichnete ab 2010 gegenüber dem Höchststand von 83 (2007 und 2009) etwas gesunkene Werte.
Korruption korreliert mit Wachstumsdynamik und Pro-Kopf-Einkommen Ein direkter Zusammenhang zwischen dem EU-Beitritt und Fortschritten bei der Korruptionsbekämpfung kann nicht festgestellt werden. Jedoch scheint die Dynamik des Wirtschaftswachstums einen Einfluss auf das Korruptionsverhalten zu haben: In Jahren schwachen Wachstums leidet offenbar auch die Moral. Umgekehrt hat sich Polen bei recht konstantem Wachstum in der Skala des jährlich erhobenen Corruption Perceptions Index der Organisation Transparency International kontinuierlich verbessert. Außerdem sind Länder mit höherem Pro-Kopf-Einkommen eher auf vorderen Rängen zu finden, wie etwa Slowenien, Länder mit niedrigerem Einkommen, wie Bulgarien und Rumänien, finden sich dagegen weiter hinten. Ganz durchhalten lässt sich diese Systematik aber nicht. Tschechien und die Slowakei etwa belegen verhältnismäßig schwache Plätze.
Eine mögliche Ursache könnte sein, dass "reichere" Länder insgesamt effizientere Verwaltungsund Kontrollstrukturen ausgebildet haben, die sowohl die Korruption begrenzen als auch günstigere Rahmenbedingungen für Wachstum liefern. Der Beitritt zur EU kann hier eine Katalysator- Funktion haben, wenn die zur Verfügung stehenden Mittel sinnvoll eingesetzt und die rechtlichen Standards zügig umgesetzt werden. Dies verbessert den Rechtsrahmen sowie die Investitionsbedingungen und legt gleichzeitig eine finanzielle Basis, die mit hoher Wahrscheinlichkeit über die Entwicklung der Infrastruktur weitere Direktinvestitionen nach sich zieht.
Haltung zur EU - ein Konjunkturindikator?
In einem regelmäßig publizierten Eurobarometer stellen die EU-Statistiker jeweils die Frage, ob die EU bei den Befragten ein positives oder negatives Bild hervorruft. Das Image der EU hat dabei seit 2004 spürbar gelitten. Der Anteil der positiven Stimmen, der damals bei den alten sowie bei den neuen EU-Ländern im Durchschnitt noch bei knapp 50 % lag, ging bis 2013 auf nur noch 33 % zurück. Besonders deutlich ist der Rückgang in Slowenien, Litauen, Tschechien und der Slowakei, wo sich die Zustimmung z.T. halbierte. Weitgehend stabil blieb die Haltung in Polen.
Die Vermutung liegt nahe, dass die Einstellung zur EU auch vom aktuellen wirtschaftlichen Erfolg des jeweiligen Landes geprägt wird. Ebenso dürften Auflagen der EU im Rahmen des Verfahrens wegen eines übermäßigen Haushaltsdefizits eine Rolle spielen, das in jüngerer Zeit außer Estland und Schweden alle EU-Länder betroffen hat. Dass auch in Ländern mit gutem Wachstum eine rückläufige Tendenz feststellbar ist, könnte außerdem an befürchteten Zahlungsverpflichtungen für Krisenländer liegen. In den Jahren mit dem stärksten Wachstumseinbruch nahm die Zustimmung allerdings eher träge ab.
Ausblick: Die EU - keine geschlossene Gesellschaft
Im Unterschied zu den eher einheitlich strukturierten Gründungsmitgliedern ist die EU durch die Erweiterungsrunden deutlich heterogener, geographisch breiter gestreut und insgesamt "bunter" geworden. Dass die wirtschaftspolitischen Prioritäten ebenfalls auseinander klaffen und gleichzeitig die kleineren Länder nicht ohne weiteres von den großen mitverwaltet werden wollen, umgekehrt aber die großen nichts finanzieren wollen, ohne einen entsprechenden Einfluss zu haben, erleichtert nicht gerade die Lenkbarkeit der EU und ihre Handlungsfähigkeit in Krisensituationen.
Dies dürfte sich in Zukunft noch verstärken, denn der Erweiterungsprozess ist nicht abgeschlossen.
Da die EU nicht nur wirtschaftliche Ziele hat, sondern stark von politischen Erwägungen geprägt ist, setzen weder Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur oder dem Entwicklungsgrad noch geographische Gegebenheiten der Erweiterung Grenzen. Beitrittsverhandlungen werden derzeit mit Serbien und Montenegro geführt. Die Verhandlungen mit der Türkei werden von den politischen Problemen des Landes beeinträchtigt, so dass hier nicht mit baldigen Fortschritten zu rechnen ist. Mazedonien ist Beitrittskandidat ohne laufende Verhandlungen. Albanien und Bosnien/Herzegowina haben die Mitgliedschaft beantragt, ohne dass hier bereits Verhandlungen angestoßen sind. Mit weiteren Ländern (Ukraine, Republik Moldau, Belarus, Georgien, Armenien, Aserbaidschan) besteht die sogenannte Östliche Partnerschaft. Island hat im Februar seinen Beitrittsantrag, den es während der Finanzkrise gestellt hatte, zurückgezogen.
Auch für die aktuellen EU-Mitglieder schreitet die Integration voran, zum einen durch die Einführung des Euro, zu der sich beim EU-Beitritt alle bis auf Dänemark und Großbritannien verpflichtet haben. Zum anderen aber auch durch eine Ausweitung vom Fokus der vier Grundfreiheiten hin zu zusätzlichen Feldern wie der angestrebten Bankenunion.
Die Vielzahl der Mitglieder hat unweigerlich ein Mehr an Bürokratie und eine gewisse Trägheit des Systems mit sich gebracht. Die Abstimmungsprozesse und der Verwaltungsapparat können bei 28 Mitgliedern nicht mehr die gleiche Effizienz haben wie bei sechs Mitgliedern, wenn die Organisation sich nicht weiterentwickelt. Durch zusätzliche Erweiterungen wird die verlässliche Einhaltung gesetzter Regeln an Bedeutung gewinnen. Andererseits wird immer wieder eine Anpassung des Regelwerks nötig sein, um auf veränderte Anforderungen reagieren zu können. Hier eine Balance zu finden, die der internationalen Gemeinschaft und Investoren Stabilität und Verlässlichkeit signalisiert und gleichzeitig der vertieften Integration Rechnung trägt, wird eine der großen Herausforderungen für die Zukunft sein.
