USA und Deutschland: Staatsschulden im Fokus

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- Trotz deutlicher Unterschiede in der Finanzpolitik verbindet Deutschland und die USA, dass sie in den vergangenen Jahrzehnten in erheblichem Umfang öffentliche Schulden angehäuft haben.
- Die Schuldenlast ist aktuell in den USA höher als hierzulande. Auch die Haushaltslage insgesamt ist dort problematischer. Auf längere Sicht kommen jedoch auf Deutschland aus demografischen Gründen größere Belastungen zu als auf die USA.
- Eine auf mittelfristigen Schuldenabbau ausgerichtete Fiskalpolitik ist daher unverzichtbar.

In den wichtigsten Industrienationen haben die Schulden der öffentlichen Hand historisch hohe Niveaus erreicht. Dies gilt für die größte Wirtschaft der Welt, die USA, ebenso wie für Deutschland. Wie schnell sich zu hohe Staatsschulden als ein ernstes Problem erweisen können, hat die europäische Schuldenkrise eindrucksvoll unterstrichen: Irland wurde nicht zuletzt durch die Übernahme der Schulden seiner Banken praktisch über Nacht vom "Celtic Tiger" zum Fall für den Rettungsfonds; Italien fand sich, ganz ohne Bankenkrise oder geplatzte Immobilienblase, plötzlich in der Gesellschaft der Krisenländer wieder. In den USA und in Deutschland ist die Lage zwar nicht so dramatisch, aber die Situation der Staatsfinanzen hat sich auch hier seit 2007 deutlich verschlechtert.

In dieser Publikation vergleichen wir die finanzielle Situation der öffentlichen Hand in den USA und in Deutschland. Sie ist von enormer Bedeutung für den Gestaltungsspielraum der Politik. Dennoch gibt es in der politischen Debatte keinen Konsens über einige ganz zentrale Fragen: Was sind die Fakten zur Haushaltslage und Schuldenlast? Wie ist es eigentlich zu diesen Schulden gekommen? Was sind ihre Auswirkungen? Wo liegt die Grenze des Tragfähigen?

Wie viel Staat darf es denn sein?

Bei einem Vergleich zwischen Deutschland und den USA sticht zunächst einmal der Unterschied bei der Staatsquote ins Auge. Seit 1970 ist der Anteil der gesamten Staatsausgaben aller Gebietskörperschaften am Bruttoinlandsprodukt (BIP) in den USA im Schnitt etwa zehn Prozentpunkte niedriger als in (West-)Deutschland. Dies reflektiert den breiten Wählerkonsens für einen im Vergleich "kleineren Staat" in Amerika. Erst in der Finanzkrise hat sich dieser Abstand deutlich reduziert.

Vorher war in den Vereinigten Staaten bestenfalls ein sehr flacher Aufwärtstrend bei der Ausgabenquote auszumachen. Im Gegensatz dazu ist in Deutschland ein Sprung nach der ersten Ölkrise von 1973 zu beobachten. Seitdem pendelte die Staatsquote im Bereich von 44 % bis 50 %, wobei die deutsche Einheit 1990 einen Schub nach oben brachte. Nach der Jahrtausendwende fiel die Quote zwar um rund fünf Prozentpunkte. Das Niveau von 1989, dem Jahr vor der Wiedervereinigung, wurde aber nicht mehr unterschritten.

In der Finanzkrise stieg die Ausgabenquote in den USA massiv. Sie bleibt 2012 hoch, obwohl sie durch das graduelle Auslaufen des Konjunkturpakets von 2009 inzwischen wieder fällt. Auch in Deutschland legte die Staatsquote nach 2007 deutlich zu. In der Krise schrumpfte die deutsche Wirtschaft, während sich der Staat mit einem Konjunkturpaket gegen die Rezession stemmte. Bis 2012 ist die Staatsquote nicht wieder auf ihr Vorkrisenniveau zurückgegangen.

Zunächst einmal ist jede Staatsquote theoretisch denkbar. Praktisch wird ihre Erhöhung jedoch an Grenzen stoßen. Erstens nehmen die Widerstände in der Bevölkerung gegen eine immer drückendere Steuerbelastung mit steigenden Steuersätzen überproportional zu, so dass höhere Steuersätze ab einem bestimmten Niveau sogar kontraproduktiv sein können. Zweitens bringt eine gewichtige Rolle des Staates zwar gewisse Stabilitätsvorteile. Diese werden aber mit Effizienzeinbußen erkauft, die umso höher ausfallen, je mehr der Spielraum für Wettbewerb in der Wirtschaft eingeengt wird. Als abschreckendes Beispiel kann man sich hier die DDR in Erinnerung rufen.

Von einem solchen kritischen Staatsanteil sind die USA wohl selbst heute noch ein ganzes Stück entfernt, auch wenn Präsident Obama von politischen Gegnern teilweise als "Sozialist" beschimpft wird. In Deutschland bewegen wir uns schon eher in einer Region, wo Vorsicht vor einer deutlichen Ausweitung des Staatsanteils geboten wäre. Im Falle Frankreichs, wo die Quote mit fast 57 % noch um einiges höher liegt, wird dies zunehmend als Wachstumshemmnis wahrgenommen.

Allerdings ist die Staatsquote nicht der Weisheit letzter Schluss, wenn es darum geht, den Einfluss des Staates auf das Wirtschaftsleben seiner Bürger vollständig abzubilden. Regulatorische Ge- und Verbote, zum Beispiel auf den Gebieten des Umwelt- oder Gesundheitsschutzes, die in modernen Industriegesellschaften erheblichen Einfluss haben können, tauchen in der Staatsquote nicht auf.

Die hier verwendeten OECD-Zahlen schließen zwar die Sozialversicherungen mit ein, doch ist die unterschiedliche Organisation der Krankenversicherung (privat in den USA, hauptsächlich gesetzlich hierzulande) für einen Teil des Unterschieds verantwortlich. Auch ist die korrekte Abgrenzung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen nicht immer ganz eindeutig. Wie sind zum Beispiel (teil-)verstaatlichte Banken zu behandeln?

Wofür wird das Geld ausgegeben?

In der Struktur der Staatsausgaben unterscheiden sich Deutschland und die USA ebenfalls erheblich. Da hier alle Ebenen der öffentlichen Hand betrachtet werden, spielt dabei keine Rolle, wo eine bestimmte Aufgabe jeweils schwerpunktmäßig angesiedelt ist. Auffällig, wenn auch wenig überraschend, ist zunächst, dass der deutsche Staat erheblich mehr für soziale Sicherung ausgibt als der amerikanische. Mit fast 45 % der Ausgaben ist diese Kategorie[1] in Deutschland der mit Abstand größte Posten. Hierunter fallen unter anderem die Arbeitslosenversicherung, "Hartz IV" und andere staatliche Transfers. Auch in den USA gibt der Staat für diese Kategorie das meiste Geld aus. Allerdings ist der Anteil mit 23 % nur etwa halb so hoch wie in Deutschland.

Eine größere Rolle als in Deutschland spielen in den USA vor allem drei Ausgabengebiete: Verteidigung, Gesundheit und Bildung. Selbst nach dem Ende des Kalten Kriegs gibt Amerika fast 15 % seines Staatshaushalts für Verteidigung aus und damit ein Vielfaches von dem, was Deutschland für diesen Zweck aufwendet (2,4 %). Dies ist wohl teilweise ein Fall von "Trittbrettfahrerverhalten", denn durch ihre Mitgliedschaft in der NATO konnten und können sich die Europäer im Ernstfall auf militärische Unterstützung durch die Amerikaner verlassen. Trotz des Truppenabbaus nach 1990 sind noch immer US-Truppen in Europa stationiert. Doch ist das schlagkräftige Militär der Amerikaner sicher auch ein machtpolitisches Instrument, um nationale Interessen global besser durchsetzen zu können. Dies hat eben seinen Preis.

Gesundheitswesen und Bildung sind zwei Ausgabekategorien, bei denen klar wird, dass höhere Ausgaben nicht zwingend auch bessere Ergebnisse bedeuten. In der innenpolitischen Debatte in den USA besteht weitgehender Konsens, dass in diesen Bereichen die Effizienz der eingesetzten Dollars ("bang for the buck") nicht befriedigend ist. Zwar ist die medizinische Versorgung der Amerikaner auch im OECD-Vergleich sehr gut, aber kein anderes Industrieland gibt pro Kopf annähernd so viel für Gesundheit aus. Im Bereich Bildung, wo im Gegensatz zu Deutschland viele der Top-Universitäten in den USA privat organisiert sind, fallen die Bildungserfolge der staatlichen Schulen gemessen am Mitteleinsatz eher enttäuschend aus - insbesondere, wenn man internationale Vergleiche wie die PISA-Studien zu Grunde legt.

[1] Wobei hier die Gesetzliche Krankenversicherung im Gegensatz zur Praxis des Statistischen Bundesamtes dem Bereich

"Gesundheitswesen" zugerechnet wird.